سرویس دین و اندیشه خبرگزاری کتاب ایران (ایبنا)- مسعود تقیآبادی: ترجمه فارسی کتاب با عنوان «مقدمهای بر فرایند سیاستگذاری عمومی؛ نظریهها، مفاهیم و مدلهای سیاستگذاری» به قلم روحالله اسلامی شعبجره، پگاه لطیفی و فاطمه ذوالفقاریان در سال ۱۴۰۵ از سوی انتشارات دانشگاه فردوسی مشهد منتشر شده است. این ترجمه، بر اساس ویرایش پنجم اثر انجام شده است؛ ویرایشی که در سال ۲۰۲۰ توسط راتلج منتشر شد و به تحولاتی مانند برگزیت، انتخاب دونالد ترامپ، تغییر محیط رسانهای و ظهور چارچوبهای تازه در نظریه سیاستگذاری توجه داشت. اهمیت کتاب برای مخاطب امروز در پرسشی ساده خلاصه میشود: چرا دولتها به یک مسئله پاسخ میدهند و مسئلهای دیگر را نادیده میگیرند؟ بیرکلند برای این پرسش، مجموعهای از ابزارهای نظری در اختیار خواننده میگذارد.
پشت صحنه تصمیمهای عمومی
بیرکلند از همان ابتدا تکلیف خود را با یک تصور رایج روشن میکند: سیاست عمومی مجموعهای از تصمیمهای آماده و جدا از زمینه اجتماعی نیست. سیاستگذاری در محیطی شکل میگیرد که نهادهای سیاسی، شرایط اقتصادی، تغییرات جمعیتی، رسانهها، افکار عمومی، گروههای ذینفع و قواعد حقوقی دائماً بر آن اثر میگذارند. همین نکته، جایگاه کتاب را در میان آثار مقدماتی سیاست عمومی مشخص میکند. بسیاری از کتابهای این حوزه به محتوای سیاستها، برای مثال سیاست بهداشت، انرژی یا محیط زیست، میپردازند. بیرکلند مسئله دیگری را پیش میکشد: پیش از آنکه بدانیم یک سیاست چیست، باید بفهمیم چگونه به وجود آمده است. در اینجا سیاستگذاری بیشتر شبیه یک فرایند سیاسی است تا یک دستورالعمل اداری.
تعریف سیاست عمومی نیز به همین دلیل ساده نیست. در کتاب، تعاریفی از پژوهشگرانی مانند توماس دای، کلارک کوچران و بی. گای پیترز مطرح میشود که هرکدام بر وجهی از این مفهوم تأکید دارند؛ از «آنچه دولتها تصمیم میگیرند انجام دهند یا انجام ندهند» تا مجموعه فعالیتهایی که بر زندگی شهروندان اثر میگذارند. نکته مهم این است که حتی «انجام ندادن» نیز میتواند یک انتخاب سیاستی باشد. سکوت دولت درباره یک مسئله، گاهی همانقدر سیاسی است که تصویب یک قانون. این نگاه، سیاستگذاری را از سطح متن قانون به سطح مناسبات اجتماعی میبرد؛ جایی که باید پرسید چه کسی مسئله را تعریف کرده، چه کسی توانسته آن را در دستور کار قرار دهد و چه کسانی از باقی ماندن مسائل دیگر در حاشیه سود بردهاند.
چه چیزی اصلاً مسئله میشود؟
یکی از جذابترین ایدههای کتاب در بحث «تنظیم دستورکار» شکل میگیرد. دولت نمیتواند به همه مشکلات جامعه در یک زمان پاسخ دهد. بنابراین پیش از مرحله تصمیمگیری، انتخاب دیگری رخ داده است: انتخاب مسائلی که شایسته توجه سیاسی تشخیص داده میشوند. این انتخاب خنثی نیست. رسانهها، گروههای ذینفع، سازمانهای مدنی، احزاب، کارشناسان و سیاستمداران میکوشند برخی موضوعات را برجسته کنند و موضوعات دیگر را به حاشیه برانند. مسئله فقط این نیست که چه راهحلی بهتر است؛ پرسش مقدماتیتر آن است که چه کسی حق دارد بگوید «مسئله» چیست. اینجا مفهوم قدرت در اندیشه بیرکلند اهمیتی ویژه پیدا میکند. قدرت فقط در رأیگیری یا صدور دستور دیده نمیشود؛ گاهی قدرت در توانایی جلوگیری از مطرح شدن یک موضوع آشکار میشود. اگر مسئلهای هرگز به دستور کار رسمی راه پیدا نکند، رقابت بر سر راهحلهای آن نیز آغاز نخواهد شد.
کتاب در این بخش به جنبههای بلاغی و راهبردی تعریف مسئله نیز توجه دارد. نحوه روایت یک مشکل میتواند واکنش عمومی و سیاستی متفاوتی ایجاد کند. بحران مسکن را میتوان نتیجه کمبود عرضه دید، پیامد سوداگری دانست یا مسئلهای ناشی از کاهش قدرت خرید خانوارها تلقی کرد. هر تعریف، گروههای متفاوتی را مسئول معرفی میکند و مجموعه متفاوتی از راهحلها را منطقی جلوه میدهد. از همینجا میتوان پیوند کتاب با نظریه «چارچوب سیاستگذاری روایی» را دید؛ رویکردی که در ویرایش پنجم نیز مورد توجه قرار گرفته بود. راتلج تصریح میکند که این ویرایش، در کنار چارچوب ائتلافهای حمایتی، جریانهای چندگانه و تعادل نقطهای، تحولات چارچوب روایی سیاستگذاری را نیز وارد بحث کرده است.
سیاستمدار تنها نیست
تصویر سیاستگذاری بهعنوان کاری که دولت در اتاقهای رسمی انجام میدهد، در فصلهای مربوط به بازیگران رسمی و غیررسمی کنار گذاشته میشود. قوه مقننه، قوه مجریه و دادگاهها بازیگران رسمیاند، اما قدرت سیاستگذاری در همین سه ضلع خلاصه نمیشود. شهروندان، گروههای ذینفع، احزاب، رسانهها، اندیشکدهها، سازمانهای حرفهای و شبکههای موضوعی نیز در این فرایند حضور دارند. بعضی از این بازیگران بهصورت مستقیم برای تصویب یک سیاست تلاش میکنند و برخی دیگر از طریق تولید اطلاعات، شکل دادن به افکار عمومی یا تغییر زبان بحث عمومی بر تصمیمها اثر میگذارند.
مفهوم «کارآفرین سیاستی» در اینجا اهمیت پیدا میکند؛ فرد یا گروهی که فرصت سیاسی را تشخیص میدهد و تلاش میکند یک ایده را به مسئلهای قابل طرح در دستور کار تبدیل کند. موفقیت چنین بازیگری فقط به داشتن ایده خوب وابسته نیست. باید زمان مناسب، مسئله مناسب و راهحل مناسب در یک نقطه به هم برسند. این همان جایی است که «چارچوب جریانهای چندگانه» جان کینگدان به کار میآید. جریان مسئله، جریان سیاست و جریان سیاستگذاری در شرایط خاصی به یکدیگر متصل میشوند و «پنجره فرصت» را پدید میآورند. حادثه، بحران یا تغییر سیاسی میتواند چنین پنجرهای را باز کند. بیرکلند که بخش مهمی از پژوهش خود را به نقش رویدادهای ناگهانی در سیاستگذاری اختصاص داده، از همین زاویه به مسئله تغییر سیاست نگاه میکند.
تصمیم عقلانی در جهان غیرعقلانی
یکی از سوءتفاهمهای رایج درباره سیاستگذاری این است که تصور کنیم تصمیمگیرنده ابتدا تمام اطلاعات را جمعآوری میکند، همه گزینهها را مقایسه میکند و سپس بهترین راه را برمیگزیند. بیرکلند این تصویر ساده را به چالش میکشد. تصمیمگیری عمومی در شرایط کمبود اطلاعات، فشار زمانی، تعارض منافع و عدم قطعیت رخ میدهد. سیاستمدار یا مدیر دولتی با مسئلهای مواجه است که ابعاد آن به طور کامل مشخص نیست و پیامدهای راهحلها نیز از پیش قابل محاسبه نیستند. مفهوم «عقلانیت محدود» در چنین شرایطی اهمیت پیدا میکند: تصمیمگیرنده با توان شناختی و اطلاعاتی محدود، به راهحلهایی دست مییابد که به یک معنا، بهترین گزینه ممکن در جهان نظری نیستند.
تحلیل سیاست نیز در این میان جایگاه جالبی دارد. تحلیلگر قرار نیست تنها برای سیاستمدار نسخه بنویسد. او باید بتواند مسئله را تعریف کند، رابطه علت و معلولی را بررسی کند، گزینههای سیاستی را مقایسه کند و محدودیتهای هر گزینه را نشان دهد. تحلیل سیاست زمانی معنا پیدا میکند که بداند درون یک فرایند سیاسی قرار گرفته است. این نکته برای روزنامهنگاری نیز قابل توجه است. گزارشگری که فقظ نتیجه تصمیم را نقل میکند، بخش کوچکی از سیاست را روایت کرده است. پرسشهایی مانند «چه گزینههایی بررسی شدند؟»، «چه گروههایی مخالف بودند؟»، «چه شواهدی مبنای تصمیم قرار گرفت؟» و «چه کسی از این تصمیم سود یا زیان میبرد؟» گزارش را از سطح خبر به سطح تحلیل سیاست عمومی نزدیک میکند.
طراحی خوب روی کاغذ کافی نیست
یکی از بخشهای مهم کتاب به طراحی سیاست، ابزارهای سیاستی و اجرای آنها اختصاص دارد. سیاستی که در متن قانون دقیق و منسجم به نظر میرسد، ممکن است در میدان اجرا با واقعیتی کاملاً متفاوت روبهرو شود. بیرکلند میان هدف سیاست و ابزار رسیدن به آن فاصلهای جدی میبیند. سیاستگذار باید مشخص کند چه تغییری میخواهد ایجاد کند، مخاطب سیاست چه کسی است، چه رابطهای میان علت و پیامد وجود دارد و چه ابزاری میتواند رفتار مورد انتظار را ایجاد کند. ابزارها میتوانند شامل مقررات، مشوقها، مالیات، اطلاعات، آموزش، اجبار یا ترکیبی از آنها باشند. اما انتخاب ابزار پایان کار نیست. سیاست در سطح سازمانها و کارکنانی اجرا میشود که با شهروندان و مسائل روزمره مواجهاند. مفهوم «بوروکراتهای سطح خیابان» در اینجا اهمیت دارد؛ کارکنانی که در خط مقدم اجرای سیاست قرار دارند و تصمیمهای روزمره آنان میتواند شکل واقعی یک سیاست را تغییر دهد.
از همین نقطه، بحث شکست سیاست آغاز میشود. شکست همیشه به معنای بد بودن ایده اولیه نیست. ممکن است طراحی نادرست باشد، ابزار مناسبی انتخاب نشده باشد، منابع کافی وجود نداشته باشد، میان نهادهای اجراکننده هماهنگی شکل نگرفته باشد یا شرایط اجتماعی پس از تصویب سیاست تغییر کرده باشد.
بیرکلند در برابر وسوسه اعلام سریع «شکست» احتیاط میکند؛ زیرا معیار شکست خود نیازمند تعریف است. سیاستی که در یک شاخص موفق و در شاخص دیگر ناموفق است، چگونه ارزیابی میشود؟ پاسخ به این پرسش، سیاستگذاری را به عرصه یادگیری تبدیل میکند. دولتها از تجربههای موفق و ناموفق میآموزند و همین یادگیری میتواند مسیر سیاست بعدی را تغییر دهد.
نظریه برای فرار از آشفتگی
فصل پایانی ویرایش پنجم به نظریههای فرایند سیاستگذاری اختصاص دارد و کتاب را از یک متن آموزشی صرف فراتر میبرد. بیرکلند نشان میدهد که هیچ مدل واحدی قادر نیست تمام پیچیدگیهای سیاست عمومی را توضیح دهد. «چارچوب ائتلافهای حمایتی» بر ائتلاف گروههایی تمرکز دارد که حول باورهای سیاستی مشترک شکل میگیرند. «تعادل نقطهای» توضیح میدهد که چرا سیاستها گاهی برای مدت طولانی ثابت میمانند و سپس در دورهای کوتاه دچار تغییر شدید میشوند. «چارچوب جریانهای چندگانه» به نقش فرصتها و اتصال جریانهای مختلف توجه دارد. «تحلیل نهادی و توسعه» نیز قواعد و ساختارهایی را بررسی میکند که رفتار بازیگران را شکل میدهند. اهمیت این مدلها در این است که به پژوهشگر اجازه میدهند از آشفتگی ظاهری فاصله بگیرد و متغیرهای مهم را تشخیص دهد. خود بیرکلند در پیشگفتار کتاب تأکید میکند که سیاستگذاری مانند پدیدههای فیزیکی از قوانین ثابت و قابل پیشبینی پیروی نمیکند؛ با این حال میتوان برای مطالعه نظاممند این آشفتگی، ابزارهای نظری ساخت.
کتابی آمریکایی با پرسشهایی فراتر از آمریکا
یکی از محدودیتهای روشن اثر، همان نکتهای است که خود نویسنده نیز پنهان نمیکند: تمرکز اصلی کتاب بر نظام سیاسی ایالات متحده است. بسیاری از مثالها، ساختارهای نهادی و بحثهای حقوقی، در زمینه آمریکایی معنا پیدا میکنند. بنابراین انتقال مستقیم برخی تحلیلها به نظامهای سیاسی دیگر میتواند گمراهکننده باشد. با این حال، بخش قابل توجهی از مفاهیم کتاب وابسته به ساختار سیاسی آمریکا نیست. مسئله دستورکار، نقش رسانه، رقابت گروههای ذینفع، تعریف مسئله، پنجرههای فرصت، اجرای سیاست و یادگیری از شکست، در بسیاری از نظامهای سیاسی قابل مطالعهاند؛ البته با توجه به ویژگیهای نهادی و تاریخی هر کشور. این ویژگی، ترجمه فارسی کتاب را نیز به متنی قابل استفاده برای پژوهشگران ایرانی تبدیل میکند، مشروط به آنکه خواننده میان «انتقال نظریه» و «انتقال نسخه» تفاوت بگذارد. نظریه را میتوان برای طرح پرسش به کار گرفت؛ پاسخ را باید در زمینه اجتماعی و سیاسی خود جستوجو کرد.
از خبر سیاسی تا فهم فرایند
ارزش اصلی کتاب برای خواننده امروز شاید در تغییر زاویه دید آن باشد. اخبار روزانه معمولاً سیاست را در قالب تصمیمهای نهایی روایت میکنند: دولت فلان طرح را تصویب کرد، مجلس فلان قانون را تغییر داد، وزارتخانهای برنامهای را آغاز کرد. بیرکلند خواننده را چند قدم عقبتر میبرد و میپرسد چه چیزی پیش از این تصمیم رخ داده است. این پرسش در جامعهای که با مسائل پیچیدهای چون بحرانهای محیطزیستی، سیاستهای اقتصادی، مسائل سلامت، تغییرات جمعیتی و تحولات رسانهای روبهروست، اهمیت بیشتری پیدا میکند. بسیاری از این مسائل پاسخ فنی واحد ندارند؛ درباره تعریف مشکل، اولویتبندی، هزینهها و پیامدها اختلاف وجود دارد و گروههای مختلف برای تأثیرگذاری بر تصمیم عمومی رقابت میکنند.
برای روزنامهنگار، این کتاب میتواند ابزاری برای عبور از گزارش رویداد به تحلیل فرایند باشد. برای دانشجو، نقشهای از ادبیات نظری سیاستگذاری فراهم میکند. برای مدیر دولتی، یادآوری میکند که اجرای سیاست ادامه همان تصمیم روی کاغذ نیست. و برای شهروند، پرسش مهمتری ایجاد میکند: وقتی سیاستی بر زندگی ما اثر میگذارد، چه کسانی و در چه مرحلهای در شکل دادن به آن نقش داشتهاند؟ کتاب بیرکلند در اصل درباره همین فاصله است؛ فاصله میان آنچه در ظاهر یک «تصمیم دولتی» دیده میشود و شبکه پیچیدهای که آن تصمیم را ممکن کرده است.
در کل باید اذعان داشت که «مقدمهای بر فرایند سیاستگذاری عمومی» را نمیشود فقط کتابی درباره مراحل سیاستگذاری دانست. اهمیت کتاب بیشتر به نگاهی برمیگردد که به سیاست عمومی دارد؛ نگاهی که آن را فرایندی زنده و پر از کشمکش میداند و نشان میدهد تصمیمهای عمومی در خلأ شکل نمیگیرند. یک مسئله ابتدا باید به رسمیت شناخته و تعریف شود، بعد پای نهادها و گروههای مختلف به میان میآید، بر سر راهحلها و اولویتها رقابت شکل میگیرد و در نهایت تصمیمی گرفته میشود که تازه در مرحله اجرا با پیچیدگیهای جامعه روبهرو خواهد شد.
پشتوانه این نگاه، سابقه علمی توماس بیرکلند در حوزه سیاستگذاری است. او در پژوهشهایش، بهویژه در زمینه سیاستگذاری در شرایط بحران و بلایا، جایگاه شناختهشدهای دارد. کتاب «پس از فاجعه» نیز از آثار مهم او در این زمینه است و همین اثر در سال ۲۰۲۰ جایزه «مشارکت ماندگار آرون وایلدافسکی» را از بخش سیاست عمومی انجمن علوم سیاسی آمریکا دریافت کرد؛ جایزهای که به آثاری با اثرگذاری ماندگار بر مطالعات سیاست عمومی تعلق میگیرد.
ترجمه فارسی این کتاب میتواند برای دانشجویان علوم سیاسی، مدیریت دولتی، سیاستگذاری عمومی و رشتههای مرتبط، مدخلی مناسب برای ورود به بحث فرایند سیاستگذاری باشد. برای پژوهشگران، روزنامهنگاران و تحلیلگران مسائل عمومی هم کتاب ابزارهایی فراهم میکند تا تصمیمهای سیاسی را با دقت بیشتری دنبال و تحلیل کنند. با این حال، نباید زمینه آمریکایی کتاب را نادیده گرفت؛ بسیاری از مثالها و بحثهای آن در دل ساختار سیاسی و اداری ایالات متحده شکل گرفتهاند. شاید مهمترین فایده کتاب هم همین باشد که خواننده را وادار میکند مسئله را دقیقتر ببیند و سؤال درستتری طرح کند. در سیاستگذاری عمومی، همینجا نقطه مهمی است؛ چون گاهی پیش از آنکه به دنبال پاسخ باشیم، باید مطمئن شویم مسئله را درست پرسیدهایم.
نظر شما