به گزارش خبرگزاری کتاب ایران(ایبنا) کتاب «ماهیت صندوق بازنشستگی در گذر زمان» از سوی موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا منتشر شده است. در بخشی از مقدمه کتاب می‌خوانیم: «صندوق بازنشستگی کشوری قدیمیترین و دومین صندوق از لحاظ تعداد افراد تحت پوشش در کشور است. مهمترین مشخصه یک صندوق، بیمهای بودن آن است، اما از زمان تأسیس تا به امروز، این اصل در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری همراه با چالش‌هایی بوده است؛ تا جایی که امروزه، به عقیده بسیاری از تحلیلگران، ماهیت بیمهای آن به طور کامل کنار گذاشته شده است. نظام قانون‌گذاری و سیاست‌گذاری اجتماعی، مانند بسیاری از حوزه‌ها، در عمل بسیاری از عوامل را همزمان با هم آرزو می‌کند که اغلب این آمال و آرزوها با هم همسازی و همخوانی ندارند. این موضوع نیز در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری صادق است. به این معنا که، از یک سو، قوانین و مقرراتی وجود دارد که بر بیمهای بودن این نهاد در قالب مشارکت کارفرما و مستخدم تأکید دارند و، از سوی دیگر، به طور همزمان این تمایل وجود داشته که در صورت اقتضاء همین قوانین و مقررات نادیده گرفته شوند تا حمایت و دستگیری «کافی» از این مستخدمان به عمل آید. اما، به دلیلی که دولت در آن نقش کارفرمایی دارد، گویا رویکرد آن به دوران اشتغال و بازنشستگی یکسان است. معنای دیگر این نکته این است که مزایای بازنشستگی که باید براساس نسبت مشارکت شاغلین تعیین شود در مواقع لزوم نادیده گرفته میشود و در نتیجه اساساً ماهیت بیمهای آن زیر سؤال رفته است.
در این گزارش، برخی عواملی مورد تحلیل قرار گرفته است که از زمان تأسیس صندوق بازنشستگی تا به امروز، رفته رفته، ماهیت بیمهای آن را با حاشیه برده‌اند. در این راستا، سعی شده است که اسناد و قوانین بالادستی و برخی منابع مرتبط در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری مورد مطالعه و بررسی قرار گیرند. همچنین، برای تحلیل بیشتر قوانین و رویه‌هایی که در دهه‌های گذشته نسبت به صندوق اتخاذ شده از نظرات و دیدگاه‌های سه تن از مدیران صندوق و کارشناسان آشنا بهره برده شد: اکبر شیرمحمدی، مدیر کل محترم فنی صندوق بازنشستگی کشوری؛ مهدی عباسی، مدیر کل محترم درآمد و هزینه صندوق بازنشستگی کشوری؛ رضا امیدی، عضو هیئت علمی دانشگاه تهران و متخصص حوزه رفاه و تأمین اجتماعی.»
در بخش دیگری از این کتاب می‌خوانیم:«اگرچه این صندوق به طور رسمی در سال 1354 تأسیس شد، با این حال، در قدیمیترین قانون بازنشستگی ایران، مصوب سال 1301، این صندوق پیش بینی شده بود. اغلب این مناقشه در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری وجود دارد که آیا آن چنان که امروزه این نهاد عنوان «صندوق» را یدک می‌کشد، دارای خصوصیات و ملزومات یک صندوق بیمهای است یا صرفاً نهادی برای حمایت از کارکنان دولت در قالب پاره‌ای از مقررات بوده است. در این زمینه، قوانین و اسناد بالادستی و نیز شواهد، از آغاز شکل گیری تا به امروز، نشان می‌دهد که رویکرد قانونگذار و سیاستگذار به این صندوق منسجم نبوده و بیشتر متناقض به نظر می‌رسد. به این تعبیر که، از یک سو، قوانین و مقرراتی وجود دارد که بر بیمهای بودن این نهاد در قالب مشارکت کارفرما و مستخدم تأکید دارند و، از سوی دیگر، به طور همزمان این تمایل وجود داشته که در صورت اقتضاء همین قوانین و مقررات نادیده گرفته شوند تا حمایت و دستگیری «کافی» از این مستخدمان شود. با این حال، به دلایل زیر، تاریخ حدوداً صد ساله این نهاد نشان می‌دهد که از آغاز رویکرد به آن بیمهای به معنای مرسوم (مبتنی بر مشارکت کارفرما و مستخدم براساس قاعده عدالت) آن نبوده و سیاستگذار بیشتر در پی حمایت از این دست مستخدمان بوده است:
از زمان قانون استخدام کشوری در سال 1301 تا به امروز، بازنشستگی کارکنان دولت در ادامه استخدام آنها دیده شده است. این در حالی است که این زنجیره در بخش دیگری از شاغلان کشور و در گروه کارگران و شاغلان بخش خصوصی در قالب دو قانون جدا از یکدیگر تعیین شده است: قانون کار و قانون تأمین اجتماعی. در نتیجه، مسئولیت دولت در قبال دو گروه شاغلین متفاوت است. دولت به عنوان کارفرما همان گونه که نگاه حمایت گرایانه به شاغلین خود دارد، همین نگاه را به زمان بازنشستگی آنها دارد. براساس این رویکرد، در زمان «مقتضی»، دولت به عنوان کارفرما از شاغلین دیروز خود (بازنشستگان امروز) حمایتی به عمل می آورد که تقریباً تناسبی با هیچ کدام از مقررات و قوانین بیمهای ندارد.
آن چه از اسناد و قوانین مصوب در خصوص نظام بازنشستگی کارکنان دولت استنباط میشود این است که هدف اصلی تدوین کنندگان از ابتدا ایجاد صندوقی بوده است که به صورت مستقل و خودکفا اداره شود و نیز باری بر دوش دولت نباشد. تجربه تاریخی نشان می‌دهد مسیری که تا به امروز طی شده برخلاف روح و متن قانون بوده است.
هر اندازه به عقب برمیگردیم با قوانین و مقرراتی مواجه میشویم که پایبندی بیشتری به نظاممند کردن نظام بازنشستگی داشتند، و هر اندازه جلوتر میآییم رویکرد حمایتیتری نسبت به سازوکار بازنشستگی کارکنان دولت مشاهده میکنیم. این رویه از تصویب «قانون وظایف» (به عنوان قانونی که الهامبخش قانون استخدام کشوری بود) تا به امروز سیری به سوی کنار گذاشتن رویکرد بیمهای داشته است. این رویه در خصوص دو پارامتر اصلی نظام بازنشستگی، یعنی سن بازنشستگی و میزان حقوق بازنشستگی نسبت به دوران اشتغال، صادق است.
چانه زنی گروه‌های ذینفوذ در قواعد و مقررات بازنشستگی در خصوص کارکنان دولت یکی از رویه‌هایی بوده است که صندوق بازنشستگی کشوری را از رسالت تعریفشده خود دور کرده است. عمده این مسئله مربوط به قوانین بالادستی است که ضمن این که به هیئت امنای برخی دستگاهها و نهادها اختیاراتی ویژه در مقررات استخدام می‌دهند، در عین حال دست همین نهادها و دستگاهها را برای تعیین مقررات بازنشستگی باز میگذارد. برای مثال، گروه‌های متعددی براساس قانون مدیریت خدمات کشوری، برنامه پنجم توسعه و برخی از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از مقید بودن به قوانین بیمهای مرسوم در صندوق بازنشستگی کشوری مستثنی شده‌اند.
خدمات رفاهی و اجتماعی از ابتدا برای بازنشستگان کشوری تعریف نشده بود. در قانون استخدام کشوری مصوب 1301 اشارهای به این موضوع نشده بود. اولین بار در در اساسنامه صندوق (در آن زمان، سازمان) بازنشستگی در سال 1354 است که در آن تصریح شده بود که تا 50 درصد موجودی به صورت وام به بازنشستگان و نیز شاغلان اختصاص یابد. پس از آن، در «قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشوری» مصوب 13/12/1368 است که در آن تصریح شده بود که صندوق بازنشستگی کشوری به «صندوق بازنشستگی کارکنان دولت و رفاه بازنشستگان» تغییر یابد. در دهه 70 رفته رفته که مشکلات معیشتی بازنشستگان متأثر از شرایط اقتصادی جامعه رو به فزونی میگیرد، خدمات رفاهی برای بازنشستگان در دستور کار صندوق قرار میگیرد. متأثر از این شرایط، اداره کل امور اجتماعی و فرهنگی در صندوق تأسیس میشود. با این حال، بسیاری از خدمات غیرمستمری مانند تورهای سیاحتی-زیارتی، خانههای مهر/ امید، اقلام طبی، بیمه عمر و حوادث و ... از اواسط دهه 80 آغاز و گسترش یافت؛ خدماتی که هر چه جلوتر آمدیم به دلایل مشکلات معیشتی و عدم کفایت مزایای بازنشستگان گسترش بیشتری یافتند.
سرمایه گذاری یکی از شیوه‌هایی است که نهادهای بیمهای برای تأمین مالی بخشی از تعهدات آینده خود به کار می‌گیرند. این موضوع برای اولین بار در اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری در سال 1354 آورده شده بود که صندوق می‌تواند بر روی بخشی از دارایی خود سرمایه گذاری کند. با این حال، علیرغم تصریح اساسنامه در آن زمان، تا سال 1378 منابع صندوق در خزانه باقی ماند و سازمان تنها به صورت دفتری و براساس اسناد در گردش مالی تسلط داشت. گذشته از این، سرمایه گذاری صندوق بازنشستگی عمدتاً به صورت تحمیلی بوده است، به این معنا که دولت بابت بدهی‌های خود اموالی به صندوق واگذار کرده بود که بسیاری از این اموال لزوماً سودده هم نبوده است. در نتیجه، بسیاری از فرصت‌های صندوق برای سرمایه‌گذاری از بین رفته است؛ سرمایه‌گذاری که اگر در زمان مناسب صورت می‌گرفت می‌توانست بخشی از مشکلات کنونی صندوق را رفع و رجوع کند. البته، در سال‌های اخیر، صندوق بازنشستگی کشوری راهبرد مناسب‌تری برای سرمایه‌گذاری اتخاذ کرده است
نقش تضامنی دولت در صندوق بازنشستگی کشوری و بسیاری دیگر از صندوقها وضعیت ابهام آمیزی ایجاد کرده است که مرز بین تمهیدات حقوقی و تمهیدات مالی نامعین است. دولت‌ها در اکثر کشورها نقش تضامنی برای صندوق‌های بیمهای دارند ولی این تضمین سقفی دارد. در این زمینه، در ایران تضمین دولت کف یا سقفی ندارد. عدم تعیین تضمین دولت از سوی سیاستگذار در صندوق بازنشستگی کشوری (و همینطور برخی دیگر از صندوقها) باعث شده است که انواع و اقسام سیاست‌هایی به کار گرفته شوند تا کفایت مزایای بازنشستگان تضمین شود. اگرچه در بسیاری از سالها کفایت مزایا در صندوق از رشد تورم هم پایینتر بوده، اما قائل شدن چنین تضمینی از سوی دولت به صورت نامعین باعث شده است که بسیاری از مشکلات معیشتی بازنشستگان از طریق صندوق پیگیری شود. در نتیجه، این وضعیت به طور اساسی رویکرد بیمهای به صندوق را تحت تأثیر قرار داده است.»
دوشنبه ۱۹ مهر ۱۴۰۰ - ۱۱:۵۵
نظر شما